Актуальні проблеми реалізації принципу поділу влади у відносинах вищих органів державної влади в сучасній Україні


Notice: Undefined index: plus_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 670

Notice: Undefined index: bar_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 672

Анотація. У роботі досліджено основні проблеми реалізації принципу поділу влади у відносинах вищих органів державної влади в сучасній Україні. Основна увага зосереджена на аналізі дієвості механізмів системи стримувань і противаг у відносинах вищих органів державної влади в Україні.

Постановка проблеми. Реалізація механізму системи стримувань і противаг, що є одним з основних елементів принципу поділу влади, відноситься до ключових принципів конституційного ладу нашої держави. Цей принцип був закріплений у тексті первинної редакції Конституції України від 28 червня 1996 року. Разом із тим, аналіз моделі поділу влади та дії системи стримувань і противаг,  передбачені цією редакцією Основного Закону, засвідчив наявність великої кількості проблем та недоліків у її структурі. Таким чином, модель органі­зації державної влади, інституціолізованої Конституцією України, можна вважати незбалансованою та неефективною.

Метою дослідження є визначення та аналіз актуальних проблем реалізації принципу поділу влади у відносинах вищих органів державної влади в сучасній Україні. Для досягнення поставленої мети необхідним було вирішення наступних дослідницьких завдань:

  1. Проаналізувати взаємодію вищих органів державної влади в сучасній Україні.
  2. Виокремити основні проблеми у дієвості механізмів системи стримувань і противаг у відносинах вищих органів державної влади в сучасній Україні.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблемам реалізації принципу поділу влади, забезпечення ефективного функціонування механізму системи стримувань і противаг присвячена чимала кількість наукових праць як вітчизняних так і зарубіжних дослідників. Такі українські вчені як В. Шаповал, О. Скрипнюк, Ю. Тодика та В. Яворський, Н. Нижник, С. Серьогіна, російські автори: О. Румянцев, В. Чиркін розглядають питання про функції глави держави у системі поділу влади. Дослідженням функцій Верховної Ради України та її положен­ня в системі поділу влади займались цілий ряд вітчизняних авторів. Так, зокрема, це роботи В. Журавського, В. Шаповала, О. Скрипнюка, Р. Павленка тощо. Питання про положення виконавчої влади в системі поділу влади розглядається в роботах В. Шаповала, А. Колодій, Р. Павленка, Р. Мартинюка, В. Медведчука, А. Коваленка, В. Романова, І. Пахомова тощо. Роль судової влади в забезпеченні системи поділу влади стало предметом дослідження в роботах російських авторів М. Вітрука, В. Власіхіна; вітчизняних авторів: В. Скоморохи, С. Шевчука, В. Тація,  Ю. Тодики та О. Марцеляка, роботах В. Шаповала, В. Шишкіна. Однак, помітним є брак досліджень проблеми реалізації принципу поділу влади в Україні в період незалежності.

Виклад основного матеріалу. Змодельований за змістом чинної редакції Конституції України принцип поділу влади у цілому носить асиметричний і незбалансований характер, реалізовуючись в умовах недостатньо ефективного функціонування механізму системи стримувань і противаг[8; 232,236].

Головна суперечність Основного Закону нашої держави полягає в тому, що, з одного боку, у ній закріплено достатньо широкий спектр конституційних прав і свобод людини і громадянина, навіть у порівнянні з так званими розвиненими демократіями світу, та, з іншого боку, закріплено таку організацію державної влади, що не здатна забезпечити і гарантувати більшість із цих прав і свобод. Ця внутрішня суперечність відображає об’єктивну суперечність між українським суспільством та існуючою антидемократичною державною владою.

Недосконалість конституційних основ публічної влади в Україні має місце, найперше, в організації верховної державної влади, яка виявляється розподіленою між двома центрами влади: Парламентом та одноосібним главою держави – Президентом України.

Якщо Парламент згідно Конституції України визначає загальні засади внутрішньої і зовнішньої політики та затверджує програму діяльності Уряду як вищого органу в системі виконавчої влади, то у Президента України залишаються вирішальні владні засоби впливу на діяльність Кабінету Міністрів України. У той же час Глава держави взагалі не відповідає перед Парламентом за будь-які свої дії (окрім злочинних)[11; 36]. Ця суперечність є не лише джерелом постійної напруженості у відносинах Президента з Верховною Радою України (насамперед у визначенні політичного курсу держави), а й робить внутрішньо суперечливим становище Уряду, а отже, істотно знижує ефективність державної влади загалом.

У відносинах Глави держави та Верховної Ради України можна виокремити цілий ряд проблем їхньої взаємодії.

Найпершим таким недоліком є фактична відсутність у Президента України можливості розпускати представницький орган. У більшості країн світу, де функціонують парламентські чи змішані республіканські форми правління, механізм впливу глави держави на парламент шляхом його дострокового розпуску можна вважати одним з найважливіших важелів системи стримувань і противаг у їхніх відносинах. Згідно ст. 90 Конституції України Президент, окрім права достроково припинити діяльність Парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, іншої можливості для його розпуску не має[3].

Наступну групу недоліків можна виокремити серед взаємовідносин Президента та Парламенту у законотворчій сфері. Глава держави у даній галузі володіє достатньо широким набором важелів впливу та втручання. Це стосується, перш за все, права законодавчої ініціативи та права вето Президента.

Стосовно права законодавчої ініціативи, то варто згадати про те, що окрім подання законопроектів до Парламенту у звичайному порядку, він також має право на подання законопроектів, що визначені ним як невідкладні та розглядатимуться позачергово (ст. 93 Конституції України). Цікавим є також той факт, що в силу того, що Кабінет Міністрів України є відповідальним перед Главою держави, останній може втручатись у законодавчу діяльність Парламенту шляхом подання законопроектів через Уряд, який у той же час замість втілення власного права законодавчої ініціативи, натомість змушений враховувати поставлені перед ним завдання Президента.

Іншим механізмом впливу на законотворчий процес є реалізація Президентом України права вето. Глава держави може ветувати закони, ухвалені Верховною Радою України. І хоча Парламент має формальну можливість подолати вето Президента України за допомогою кваліфікованої більшості у дві третини голосів усього складу Верховної Ради України, однак після цього закон повинен бути промульгований Главою держави та оприлюднений протягом десяти днів. На практиці цей механізм є абсолютно бездієвим у силу того, що Конституцією України водночас не передбачено ніякої відповідальності Президента України в разі непідписання закону навіть після подолання вето. Оскільки без цього підпису закон не може набути чинності, то Президент України може практично одноосібно обирати на власний розсуд, які законопроекти в результаті таки будуть реалізовані у вигляді законів, а які будуть ним просто проігноровані.

Важливим засобом реалізації системи стримувань та противаг у відносинах президента та парламенту є інститут імпічменту. Український варіант цієї процедури наділений значним недоліком, що нівелює реальність його втілення. Проблема полягає у тому, що згідно ст. 111 Конституції України питання усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Після проведення розслідування створеною тимчасовою слідчою комісією та оприлюднення висновків, рішення про висунення звинувачень Президенту приймається двома третинами від конституційного складу Парламенту. Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України. І тут варто зауважити, що якщо прийняття рішень про висунення звинувачень за допомогою двох третіх у Парламенті ще може бути реалізовано, то набрання трьох четвертих для усунення Президента України з посту у порядку імпічменту видається гіпотетично можливим, але реально нездійсненним[5; 106].

Конституція України, як і більшість інших держав зі змішаною президентсько-парламентською формою правління, не відносить Главу держави до будь-якої з гілок влади. Фактично статус Президента України покликаний носити скоріше функцію вищого арбітражу та забезпечувати ефективну взаємодію між усіма іншими гілками влади. Однак, формально не віднесений до жодної з гілок влади Президент на практиці виконує найчастіше роль глави виконавчої влади, при цьому не несучи жодної відповідальності за діяльність виконавчого органу.

Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою системи виконавчої влади. Характер його компетенційних зв’язків з Кабінетом Міністрів України та усією гілкою виконавчої влади загалом унаочнює домінантність ролі Президента України у сфері виконавчої влади[1, 106].

Так, Президент України володіє широким колом повноважень у сфері кадрових призначень виконавчої вертикалі. Глава Держави призначає Прем’єр-міністра України. Для цього потрібна згода більшості у Верховній Раді України. Звільнити Прем’єр-міністра України також може і Президент України (завжди), і Верховна Рада України (лише якщо до цього вона не схвалила Програми діяльності Уряду). На практиці головним у призначенні Прем’єр-міністра є саме Президент. Навіть якщо Верховна Рада України відмовляється дати згоду на кандидатуру Прем’єр-міністра України або відправляє його у відставку, саме Президент України вирішує, чи ця особа залишиться на посаді як виконувач обов’язків Прем’єр-міністра (що може затягтися на термін до року), чи буде замінена іншою[10; 1]. Згадана можливість вже була реалізована ще у період перебування на посаді Президента Леоніда Кучми.

Склад Кабінету Міністрів України призначає і звільняє також Президент України за поданням Прем’єр-міністра України. Однак оскільки сам Глава Уряду є залежним від Глави держави та може бути звільнений ним у будь-який момент, такі подання є скоріше формальністю, аніж реальним засобом впливу. Тобто, фактично Президент України формує склад Уряду самостійно.

Подібна ситуація характеризує також реалізацію кадрових повноважень Президента. За поданням Прем’єр-міністра України (яке скоріше є формальністю) Президент України призначає і звільняє голів місцевих державних адміністрацій, а також більшість керівників центральних органів влади. Для призначення та звільнення голів Антимонопольного комітету, Фонду держмайна  та Державного комітету телебачення і радіомовлення України Президенту України потрібна згода Верховної Ради України.

Ще однією суперечністю реалізації принципу поділу влади, що існують на сьогодні в Україні, є формальний характер парламентської відповідальності Уряду[4; 295]. Основний Закон України передбачає можливість відправити Уряд у відставку шляхом прийняття резолюції недовіри. У разі прийняття Верховною Радою України такої резолюції Прем’єр-міністр України повинен подати заяву Президенту України про відставку. Така конституційна умова викликає достатньо логічне запитання про те, яким чином повинна бути приведена у дію прийнята резолюція недовіри в разі, якщо Прем’єр-міністр України відповідної заяви не подасть. Або ж, якщо навіть заява буде подана, як будуть розвиватися події у разі небажання Президента України підписати цю заяву. Таким чином, виникнення подібної ситуації, механізму вирішення якої Основним Законом України не передбачено, може стати причиною серйозної державно-правової і політичної криз.

Залежність Кабінету Міністрів України від Президента України підтверджується також і тим, що Глава держави може скасувати акти Кабінету Міністрів України та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) без будь-якого вмотивованого пояснення таких дій.

Окрім того, закріплена за Урядом солідарна відповідальність перед Парламентом унеможливлює звільнення Верховною Радою України якогось конкретного міністра. Водночас такою можливістю володіє Глава держави.

Існування у державі інституту контрасигнатури є ще одним важливим механізмом реалізації системи стримувань і противаг у контексті обмеження діяльності виконавчої гілки влади. Цей механізм полягає в необхідності скріплення підписом Прем’єр-міністра України та профільного міністра актів Президента України, що стосуються сфери компетенції органів виконавчої влади (звільнення з посад членів Уряду та інших керівників виконавчої влади). Цей механізм є практично єдиним засобом впливу Уряду на Президента, що існує в Україні. Однак, інститут контрасигнатури можна вважатати одним з конституційно-правових “привидів” української політико-правової реальності[4; 296], який за умов цілковитої залежності Прем’єра від Президента, об’єктивно не може знайти жодних можливостей для практичного застосування.

Значним недоліком, що також унеможливлює ефективну реалізацію принципу поділу влади в Україні, є відсутність парламентської інвеститури Уряду. Функціонування цього механізму покликане надати реальну можливість представницькому органу брати участь у формуванні Уряду. Він є фактично способом висловлення довіри кандидатові на посаду Прем’єра, а також програмі дій нового Уряду. Парламентська інвеститура передбачає, що не лише прем’єр-міністр постає перед парламентом, але він у визначений строк подає програму діяльності уряду, і тільки тоді, коли програму затверджено, уряд приступає до виконання повноважень. До того часу уряд не є легітимним[7; 205]. Згаданий інститут Основним Законом України не передбачений, що надає змішаній формі правління в Україні особливої виключності. До прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України” у 2006 р. Україна була єдиною країною зі змішаною формою правління, де Програму діяльності Уряду можна було затвердити будь-коли, тобто Уряд міг функціонувати з незатвердженою Програмою.

Відсутність існування цього механізму в Україні частково пов’язане з іншим недоліком вітчизняної політико-правової практики. Парламентська інвеститура уряду за своєю природою покликана примусити главу держави під час процедури формування уряду зважати на те, щоб його склад міг завжди опиратися на парламентську більшість. Конституція ж України не висуває жодних вимог стосовно існування у Парламенті постійної більшості, хоча ефективна діяльність Кабінету Міністрів України як теоретично, так і практично вимагає законодавчого забезпечення з боку Верховної Ради України та існування в Парламенті стабільної проурядової більшості. Роль більшості (у сенсі арифметичної більшості голосів при голосуванні) зводиться до затвердження поданої Президентом України кандидатури Прем’єр-міністра України, затвердження Програми діяльності Уряду та можливості висловити йому недовіру[6; 72].

Існування формального впливу Парламенту на формування складу Кабінету Міністрів України та припинення його повноважень не лише спричиняє ситуацію відсутності конструктивного зв’язку представницького органу та Уряду, але й також слугує додатковим фактором, що позбавляє особливих стимулів до утворення постійної коаліційної більшості у Парламенті.

Зазначені недоліки постійно позначалися в минулому (до моменту прийняття конституційних поправок від 8 грудня 2004 р.) і впливають на сучасному етапі на взаємодію Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Як правило, більшість у Верховній Раді України формувалася ситуативно, ухвалювалася лише частина урядових законопроектів. Це мало наслідком безсистемність формування законодавчого поля країни, вносило ускладнення в діяльність виконавчої гілки влади[2; 5].

У силу того, що Основний України не закріплює положення про необхідність існування постійної більшості у законодавчому органі, виникає ситуація, за якої Верховна Рада України є відповідальною за діяльність Кабінету Міністрів України, на який вона реально не впливає.

Підсиленню обмеженості взаємозв’язків між Урядом і Парламентом сприяє також відсутність інституту індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України.

Певні проблеми існують також і у сфері взаємодії Конституційного Суду України з іншими вищими органами державної влади. Як вже зазначалося, склад Конституційного Суду України призначається Президентом України, Верховною Радою України та з’їздом суддів України. Кожен з трьох органів призначає рівну кількість суддів (6 суддів), що сприяє досягненню незалежності самого Суду та його тісної взаємодії з Главою Держави, Парламентом та судами загальної юрисдикції. Проте, у разі, коли будь-який з трьох повноважних органів не призначають свою квоту суддів, ані Конституція України, ані Закон “Про Конституційний Суд України” не передбачають жодних механізмів реагування та усунення такої ситуації. Її виникнення є достатньо небезпечною та ставить під загрозу повноцінне функціонування Суду. Такий прецедент вже мав місце в українських державно-політичних реаліях, коли у 2005 році у зв’язку з закінченням терміну дії повноважень 16 суддів Президент України та з’їзд суддів України призначили свої квоти, а Верховна Рада України з певних політичних мотивів цього не зробила.

Висновки. Отож, підсумовуючи усі проблеми реалізації принципу поділу влади в Україні на сучасному етапі, найбільш вагомими можна назвати такі:

–       загальна незбалансованість системи поділу влади;

–  низький рівень політичного впливу Верховної Ради України як представницького органу;

–  фактичне підпорядкування виконавчої влади (Кабінету Міністрів України та місцевих адміністрацій) Главі Держави, який, проте, не несе жодної відпові­дальності за результати її діяльності;

–      відсутність ефективних механізмів взаємозв’язку та впливу Верховної Ради України на Кабінет Міністрів України, що значно погіршує рівень їхньої конструктивної взаємодії;

–  недієвість механізму стримувань і противаг у відносинах між Президентом України і Верховною Радою України, відсутність дієвих механізмів парламентського контролю.

Список використаних джерел та літератури

1. Єрмолін, В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики) [Текст] : автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук / В.П. Єрмолін. – К.: Українська Академія державного управління при Президентові України, 2003. – 19 с.

2. Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь [Текст] // Національна безпека і оборона : [журн.] / гол. ред. Є. Шульга. К.: Центр Разумкова, 2007. – № 1 (85). – С. 3-42.

3. Конституція України [Електронний ресурс]: закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. – К., 1996. – № 30. – Ст. 141. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page. – Назва з контейнера.

4. Мартинюк, Р.С. Дилема політики і права в новітньому вітчизняному конституційному процесі [Текст] / Р.С. Мартинюк // Наукові записки [зб. наук. праць] / Національний ун-т «Острозька академія»; ред. кол. : І.Д. Пасічник, П.М. Кралюк, Ю.В. Мацієвський та ін. – Острог : Вид-во Національного ун-ту “Острозька академія”, 2010. – Вип. 4. – С. 290-300. – (Серія “Політичні науки”).

5. Мартинюк, Р.С. Інститут імпічменту в Україні: вади вітчизняної моделі [Текст] / Р.С. Мартинюк // Право України : юрид. журн. / гол ред. О.Д. Святоцький. – К.: “Право України”, 2008. – № 2. – С. 105-108.

6. Мартинюк, Р.С. Інститут парламентської більшості у вітчизняній політико-правовій практиці [Текст] / Р.С. Мартинюк // Вибори та демократія : наук.-просвіт. правн. журн. / Національний ун-т “Києво-Могилянська академія”; ред. кол. М.І. Козюбра, Ю.Б. Ключковський, О.М. Ільков та ін. – Київ : Вид-во Національного ун-ту “Києво-Могилянська академія”, 2010. – № 2-3 (24-25). – С. 69-77.

7. Мартинюк, Р.С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України [Текст] / Р. С. Мартинюк // Право України : юрид. журн. / гол ред. О.Д. Святоцький. – К.: “Право України”, 2011. – № 1. – С. 200-208.

8. Мартинюк, Р.С. Конституційна реформа в Україні: спроба критичного аналізу [Текст] / Р.С. Мартинюк // Актуальні питання реформування правової системи України: збірник наукових статей за матеріалами IV Міжнародної науково-практичної конференції (1-2 червня 2007 року; Луцьк) : у 2 т. Т. 1. – Луцьк: РВВ “Вежа” Волинського державного університету ім. Лесі Українки, 2007.  – С. 232-236.

9. Мартинюк, Р.C. Президент України в системі стримувань і противаг на сучасному етапі [Текст] / Р.С. Мартинюк // Підприємництво, господарство і право : наук-практ. госп.-прав. журн. / гол. ред.. М.І. Хавронюк. – К., 2008. – № 8. – С. 28-31.

10. Система стримувань і противаг: до і після політичної реформи [Електронний ресурс] : інформ. бюл. Міжнар. центру перспект. дослідж. // Вісник центру / гол. ред. О. Львова. – К., 2007. – № 16 (363). – 2 с. – Режим доступу: http://www.icps.com.ua/doc/nl_ukr_20070514_0363.pdf. – Назва з контейнера.

11. Ющик, О. Питання державотворення: чи відбудеться в Україні правова реформа? [Електронний ресурс] / О. Ющик // Віче: теорет. і громад.-політич. журн./ Верховна Рада України. – К. : Ред. журн. “Віче”, 1992 – С. 36-38.  – Режим доступу: http://www.viche.info/journal/548/. – Заголовок з екрану.

Залишити відповідь