Питання правової природи та юридичних характеристик актів Конституційного Суду України досліджується в роботах Є. Євграфової (“Акти Конституційного Суду України в системі національного законодавства”), В. Тація та Ю. Тодики (“Межі тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України”), А. Кордуна (“Правовая природа актов Конституционного Суда Украины”), А. Толочко (“Прецедентность судебных актов Коституционного Суда Украины”),
С. Шевчука (“Щодо обов’язковості рішень Конституційного Суду України у контексті доктрини судового прецеденту”), В. Шаповала (“Становлення конституційної юрисдикції в Україні”), В. Тихого (“Дія рішень Конституційного Суду України в часі”, “Правотлумачення Конституційним Судом України та правова природа його рішень”), М. Тесленка (“Правова природа актів Конституційного Суду України”), В. Скоморохи, І. Пшеничного (“Конституційний контроль: питання розгляду справ, характеру та змісту рішень Конституційного Суду України”) та ін.
Юридичні характеристики актів, що приймаються органом конституційної юрисдикції, визначальною мірою обумовлюють положення та роль Конституційного Суду України в системі стримувань і противаг і в механізмі захисту конституційної законності. У зв’язку із цим особливого значення набуває теза про ненормотворчу природу діяльності Конституційного Суду України у здійсненні його основних повноважень. Заперечення цієї тези, по суті, вивело б цей орган із системи поділу влади і перетворило б його на основну загрозу верховенства Основного Закону України.
Проблема забезпечення балансу влад та утвердження верховенства Конституції України в системі національних правових актів зумовлює необхідність обмежень дії кожної державної інституції в межах Конституції і законів України. Це повною мірою стосується і єдиного органу конституційної юрисдикції. Діяльність Конституційного Суду України, як і інших вищих владних структур, повинна здійснюватись у конституційно визначених процедурних формах і межах. Ст. 19 Конституції України встановлює, що всі органи державної влади повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Безперечно, імперативна вимога ст. 19 своїм регулятивним впливом охоплює й правотлумачну діяльність Конституційного Суду України, яка грунтується на положеннях Конституції і Закону України “Про Конституційний Суд України”. При цьому слід врахувати, що Конституційний Суд України в державній структурі посідає особливе місце й відіграє істотну роль у забезпеченні дії системи стримувань і противаг. Тому сама постановка питання про юридичну природу актів Конституційного Суду України зумовлена насамперед його особливим місцем в системі вищих органів влади. Отже, питання про те, якою є юридична природа рішень і висновків Конституційного Суду України, безпосередньо звязане із проблематикою визначення функціональних меж діяльності Суду. Зазначена проблематика має не тільки суто теоретичне, а і практичне значення, оскільки стосується можливості втручання Конституційного Суду України в межі компетенції інших владних структур.
Серед українських правників-конституціоналістів відсутнє узгодження позицій у поглядах на природу актів Конституційного Суду України.
Автор притримується думки, що рішення і висновки Конституційного Суду не можуть мати характер нормативно-правових актів, які здатні активно регулювати суспільні відносини. Не можуть вони містити й окремі положення, які за природою були б позитивними нормативними реаліями (( Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні: проблеми теорії // Право України. – 1998. – № 5. – С. 29.)).
У спеціальній літературі висловлюються судження про нормативні властивості актів органів конституційної юрисдикції (( Уръяс Ю. Парламентское право ФРН // Очерки парламентского права. – М.: Институт государства и права РАН, 1993. – С. 138.)). Окремими представниками національної юридичної науки здійснюються оцінки актів Конституційного Суду України в контексті доктрини судового прецеденту ((Див напр.: Шевчук С. Щодо обов’язковості рішень Конституційного Суду України у контексті доктрини судового прецеденту // Право України. – 2000. – № 2. – С. 48; Толочко А. Прецедентность судебных актов Коституционного Суда Украины // Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи. – К. : Юрінком Інтер, 2002. – С. 114; Погорілко В., Федоренко В. Джерела конституційного права України: поняття, види і система // Право України. – 2002. – № 3. – С. 13.)). Уявляється, що такі підходи є помилковими. За усталеною у констинентальній правовій сім’ї парадигмою юридичного мислення суд не компетентний створювати норми права (змінювати їх зміст) за зразком законодавчої гілки влади, а так само приймати прецедентні рішення. Романо-германська правова доктрина не визнає такої правомочності судових органів. Взагалі визнання судового прецеденту джерелом конституційного права означало б відмову від класичного розуміння принципу поділу влади, відмову від сприйняття Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади і визнання за судовими органами права здійснювати не лише юрисдикційну функцію (розв’язання конфліктів на основі права), але і правотворчу. Створення Конституційним Судом України прецеденту неможливе і з огляду на саме поняття прецеденту як рішення суду в конкретній справі, яке визнається обов’язковим під час розгляду судами в майбутньому аналогічних справ. Рішення Конституційного Суду України, яким дане офіційне тлумачення закону, є обов’язковим для всіх випадків застосування цього закону. Мова не йде про аналогічну ситуацію чи про фактичний бік справи, а про правовий зміст закону, який підлягає застосуванню.
Судовий прецедент є усталеним інститутом англосаксонської правової сім’ї. Судова ж система України належить до континентальної моделі, яка, за загальним правилом, формально не визнає судовий прецедент як джерело права.
На відміну від судів окремих країн континентальної системи, наділених правом заповнення прогалин у законодавчому регулюванні суспільних відносин із метою уникнення відмови у правосудді, що передбачає визнання за судами права заповнювати пробіли в законодавстві, навіть якщо відповідні судові рішення не стають обов’язковими судовими прецедентами, ст. 150 Основного Закону України позбавляє Конституційний Суд України і такого права.
Створення Конституційним Судом України норми права є неможливим і з огляду на вимоги ст. 6 Конституції України стосовно поділу влади (( Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиції в Україні // Право України. – 1999. – № 12. – С. 10.)). Конституційний Суд України, як орган, який покликаний забезпечувати дотримання Конституції України, не може функціонально зливатись із жодною з гілок влади, які він контролює ((Боботов С. Конституционная юстиция. – М., 1994. – С. 65.)). На те, що Конституційний Суд України є функціонально самостійним органом, вказує і сама структура Основного Закону України, який присвячує єдиному органу конституційної юрисдикції окремий, 12 розділ.
Таким чином, визнання за актами органу конституційної юрисдикції нормотворчого характеру, насамперед, за його рішеннями та висновками про офіційне тлумачення Конституції України неможливе з огляду на принципи, текстуально відтворені в самому Основному Законі України, насамперед, принцип поділу влади (на законодавчу, виконавчу і судову). Визнання за рішеннями та висновками Конституційного Суду України нормотворчої природи фактично призвело б до того, що він був би поставлений над усім державним механізмом і навіть над самою Конституцією України ((Шаповал В. Становлення конституційної юрисдикції в Україні // Правова держава. – 1998. – Випуcк 9. – С. 115.)).
Суд має право лише тлумачити норми Основного Закону України та поточного законодавства, але він не може стати ще одним законодавцем. Він не може модифікувати правову норму ((Харбиева Т. Процесуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда // Государство и право. – 1996. – № 10. – С. 21.)), змінити її структуру (може лише її скасувати чи здійснити її тлумачення), інакше він перетвориться на законодавця, а це не є функцією єдиного органу конституційної юрисдикції. При офіційному тлумаченні Конституції та законів України Конституційному Суду України важливо не допустити підміни єдиного конституційно визначеного законодавця – Верховну Раду України.
Конституційне законодавство, по суті, закріплює нормативні обмеження органу конституційної юрисдикції, які мають визначальне значення в інтерпретації функціонального призначення Конституційного Суду України. Насамперед, це функціональні межі діяльності Суду, оскільки Конституційний Суд України приймає рішення і дає висновки в межах конституційно-визначеної компетенції, тобто не замість законодавчих і виконавчих органів або судів загальної юрисдикції. Ними ж визначається і вимога до Конституційного Суду України не виходити за межі призначення тлумачення, оскільки воно не має нічого спільного з модифікацією, створенням нових норм під виглядом інтерпретації Конституції і законів України (( Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України // Вісник Конституційного Суду України. – 2002. – № 2. – С. 63.)).
Завдання єдиного органу конституційної юрисдикції – не модифікувати за допомогою своїх рішень (висновків) норми Конституції і законів України, а виявляти їх реальний зміст, не “виправляти” конституційні приписи, а тільки тлумачити їх. Функціональне призначення Конституційного Суду України полягає у правоохоронній функції і в жодному випадку не у правотворчій. Зокрема, правозастосовчі акти Конституційного Суду України поширюють свою дію на індивідуально-визначених суб’єктів і створюють для них у межах і на основі абстрактних норм права конкретні права й обов’язки. Однак застосування норм права не може бути свідченням їх розвитку ((Тесленко М. Правова природа актів Конституційного Суду України // Право України. – 2000. – № 2. – С. 6.)).
За будь-яких умов конституційно і законодавчо визначена компетенція Конституційного Суду України не передбачає здійснення нормотворчості, не пов’язаної з регламентацією частини питань організації його внутрішньої роботи (( Ст. 3 Закону України “Про Конституційний Суд України” // Відомості Верховної Ради. – 1996. – № 49. – С. 272.)). На це ж вказують і положення Регламенту Конституційного Суду України (( Див. Регламент Конституційного Суду України. Параграф 54. Глава ІХ // Вісник Конституційного Суду України. – 1997. – № 1. – С. 90.)).
Автор вважає, що акти Конституційного Суду України створюють правовий феномен особливого порядку, який за своїми юридичними характеристиками не співпадає ні з нормативними актами загального чи індивідуального значення ((Шаповал В. Офіційне тлумачення як функція Конституційного Суду України (проблеми теорії) // Вісник Конституційного Суду України. – 1999. – № 3. – С. 56.)), ні із прецедентними рішеннями, оскільки акти Конституційного Суду України лише впорядковують конкретні правовідносини між визначеними суб’єктами згідно з установчою волею першоджерела влади – народу. Рішення і висновки Конституційного Суду України про нормативне тлумачення – це інтерпретаційні акти. Інтерпретаційний акт має нормативний зміст, але не є нормативно-правовим актом, оскільки містить норми-роз’яснення. Головною функцією останніх не є встановлення нових норм права або відміна чи зміна тих, що діють. Такої функції, такої якості висновки Конституційного Суду України про нормативне тлумачення не мають. Водночас, рішення Конституційного Суду України, якими скасовуються неконституційні правові акти, мають силу нормативно-правового акта ((Тихий В. Дія рішень Конституційного Суду України в часі // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 5. – С. 51.)). Однак такі рішення не встановлюють норм права, що не властиво призначенню і повноваженням Конституційному Суду України, а лише “звільнюють” систему законодавства від актів, що суперечать Основному Закону держави. На особливий правовий статус актів Конституційного Суду України вказує і мета, з якою вони приймаються – забезпечення верховенства права та найвищої юридичної сили Конституції України.
Особлива юридична природа рішень Конституційного Суду України полягає також і в тому, що визнаючи неконституційними закони та інші правові акти, вони водночас визначають напрям певної правової політики Парламенту, Глави держави, Кабінету Міністрів України (( Євграфова Є. Акти Конституційного Суду України в системі національного законодавства // Право України. – 2001. – № 10. – С. 67.)).
У даному аспекті особливий статус актів органу конституційної юрисдикції визначається і тією обставиною, що акти Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України є остаточними й оскарженню не підлягають. Офіційне тлумачення Конституції і законів України є обов’язковим для всіх суб’єктів конституційно-правових відносин, зокрема, для таких вищих органів держави як Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Ці акти в ієрархії національного законодавства передують законам Парламенту, іншим правовим актам, адже рішення і висновки Конституційного Суду України про офіційне тлумачення опосередковано є частиною Конституції України, вони, як і Основний Закон України, мають вищу юридичну силу (( Тесленко М. Правова природа актів Конституційного Суду України // Право України. – 2000. – № 2. – С. 9.)). Водночас такі акти втрачають силу разом із втратою чинності норм, що ними тлумачаться. Це унікальна правова ситуація, коли акти певного органу, у даному випадку – Конституційного Суду України, у національній правовій системі мають особливий статус. Такі нормативні характеристики, якими володіють акти Конституційного Суду України, відсутні в нормах права, створюваних Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, акти яких можуть бути оскаржені до органу конституційної юрисдикції.
Відповідні акти органів судового конституційного контролю справляють вплив на сферу правотворчості. Цей вплив має місце за умов реалізації Конституційним Судом України свого головного повноваження – визначати відповідність до Конституції України, як акта, що займає найвище місце в ієрархії джерел права, певного кола інших правових актів ((Тесленко М. Про місце Конституційного Суду України в системі вищих органів державної влади // Право України. – 1999. – № 12. – С. 35.)). Результатом діяльності Конституційного Суду України може бути фактичне скасування “підконтрольних” правових актів і тим самим позитивний за суттю вплив на здійснювану уповноваженими органами правотворчість. Звідси відома теза, що зазначену діяльність Конституційного Суду України можна умовно визначити як “негативну правотворчість” (( Цвік М. Про систему юридичних актів // Вісник Академії правових наук. – 2002. – № 4 (31). – С. 18.)). “Негативна правотворчість” Конституційного Суду України зумовлена необхідністю забезпечення ефективної дії принципу поділу влади, що потребує наявності незалежного арбітра, який мав би виключну компетенцію щодо здійснення механізму стримувань і противаг.
Оскільки Конституційний Суд України не уповноважений займатися реальною правотворчістю у процесі ухвалення рішень і надання висновків, офіційне тлумачення, що надане в актах Конституційного Суду України, втрачає обов’язкову силу разом зі скасуванням тих норм, які тлумачаться. Зміст цих рішень і висновків, насамперед про офіційне тлумачення норм Конституції і законів України мають похідний від останніх характер у тому розумінні, що вони не існують самостійно від відповідних норм (чинність дії в часі акта Конституційного Суду України визначається чинністю норми, що тлумачиться (( Тихий В. Правотлумачення Конституційним Судом України та правова природа його рішень // Вісник Конституційного Суду України.– 2001. – № 1. – С. 66; Тихий В. Дія рішень Конституційного Суду України в часі // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 5. – С. 51.)) і можуть бути належним чином враховані тільки у процесі нормозастосування щодо положень Конституції і законів України.
Важливо зазначити, що в тих випадках, коли існують прогалини у праві, Конституційний Суд України повинен відмовлятись від тлумачення, адже в таких випадках немає об’єкту для тлумачення, відсутня сама правова норма, яка могла б бути піддана тлумаченню ((Тихий В. Проблеми захисту прав і свобод людини і громадянина за конституційними зверненнями // Наукові записки. Серія “Право”. – Острог. – 2001. – Випуск 2. – С. 164.)). Якщо ж Конституцією України не передбачено врегулювання тих чи інших відносин, Конституційний Суд України, як правило, повинен утриматися від офіційного тлумачення відповідних норм Конституції України до видання такого закону, щоб не зв’язувати законодавця в цих питаннях і не бути самому зв’язаним своїм рішенням (( Тихий В. Захист конституційних прав і свобод Конституційним Судом України за зверненнями фізичних та юридичних осіб // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 2. – С. 71.)). Даної позиції Суд чітко дотримується у своїй діяльності. В одній із своїх ухвал Конституційний Суд України зазначив, що “заповнення прогалин у законах Конституційному Суду України не підвідомче” (( Ухвала Конституційного Суду України “Про припинення конституційного провадження у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президента України про призначення перших заступників, заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади України, виданих протягом липня-грудня 1996 року та січня 1997 року” // Бюлетень законодавства і юридичної практики України, 1999. – С. 396.)). Також у своєму рішенні від 25 березня 1998 р. Конституційний Суд України відмітив, що “заповнення прогалин у законах, окремі положення яких Конституційним Судом України визнані неконституційними, не належить до його повноважень” ((Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Центральної виборчої комісії щодо офіційного тлумачення положень частин одинадцятої та тринадцятої статті 42 Закону України “Про вибори народних депутатів України” (справа про тлумачення Закону України “Про вибори народних депутатів України”) від 25.03.1998 // Конституційне судочинство в Україні. – Харків: Консум, 2002. – С. 246-250.)). Згідно зі ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Виходячи із цього і відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України вирішення зазначених питань є прерогативою органу законодавчої влади – Верховної Ради України”. Таким чином, правова природа рішень і висновків Конституційного Суду України про нормативне тлумачення полягає у з’ясуванні і роз’ясненні, інтерпретації змісту правових норм, їх конкретизації, а не в їх змінах чи доповненнях.