Уряд у системі поділу влади: конституційно-правовий аналіз

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

Гречко Е. В.

 

Уряд у системі поділу влади: конституційно-правовий аналіз

 

Досліджено конституційно-правовий статус уряду, аналізуючи норми основного закону держави, норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення Конституції України. Виокремлено та описано такі основні складові елементи статусу виконавчого органу як порядок формування, склад, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Ключові слова: конституційно-правовий статус, компетенція, уряд, прем’єр-міністр, інвестура уряду.

Analyzing the norms of the state basic law, norms of legislation which in its content specifying the provisions of the Constitution of Ukraine, we researched the constitutional and legal status of the Government. Allocated and described the following key components of the executive body’s status like the formation, composition, management and rule-making competence of the government.

Keywords: constitutional and legal status, competence, government, prime minister, government investura.

Постановка проблеми. Вивчення інституту виконавчої влади та його складових елементів, що представлений урядом дозволить побачити недоліки у діяльності органу та стане передумовою реформування уряду. Відповідно це забезпечить порядок у суспільстві та сприятиме охороні прав та свобод громадян України.

Аналіз останніх досліджень. Серед українських вчених вивченням цього питання займалися Дахова І. І., Маркова З. С., Ославський М. І., Совгиря О. В., Філонов В. М., Шаповал В. М. Дане питання досліджували й такі зарубіжні вчені, як  Герасимович В. А., Григонис Е. П., Григонис В. Л., Миронов В. О. та інші.

Сучасна юридична література містить недостатню кількість матеріалу щодо конституційно-правового аналізу уряду у систему поділу влади. Оскільки наявні різні доктринальні дослідження, які часом не дають чіткої відповіді на питання, то це є причиною вивчення даного питання.

Постановка завдання. Ми ставимо перед собою такі цілі: розкрити поняття  «конституційно-правовий статус уряду» та «уряд», визначити складові елементи статусу уряду та їх аналіз.

Виклад основного матеріалу дослідження. Категорія «конституційно-правовий статус» дозволяє встановити місце того чи іншого органу в системі розподілу влади, показати всю багатогранність взаємозв’язків між органами державної влади. Тому, безперечно, окремого висвітлення потребує як сама категорія конституційно-правового статусу, так і її складові, що не тільки наповнюють зміст конституційно-правового статусу, а й дозволяють виявити всі сторони функціонування такої владної інституції, як уряд [1, С. 27].

З приводу категорії «конституційно-правовий статус» А. І. Сирота підкреслює, що: «незважаючи на різні підходи до даного явища, різницю у поглядах на поняття цього юридичного феномену, усі автори єдині в тому, що правовий статус будь-якого суб’єкта правових відносин є відображенням і закріпленням у праві його реального, фактичного становища у системі суспільних відносин» [2, С. 109]. Тому досліджуючи конституційно-правовий статус будь-якого суб’єкта суспільних відносин (у нашому випадку уряду), варто аналізувати насамперед норми основного закону держави, у яких закріплюється та визначається правовий статус уряду, а також норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення конституції.

Категорія «конституційно-правовий статус уряду» слугує способом узагальнення та систематизації правових норм про нього і дозволяє сформувати конструкцію (модель), що включає правові норми, практику їх реалізації та положення доктрини стосовно зазначеного суб’єкта [3, С. 106]. З приводу цього М. С. Маркова відзначає, що «конституційний статус визначається нормативними характеристиками, закріпленими в Конституції для суб’єктів конституційно-правових правовідносин. Конституційно-правовий статус ширше по змісту за конституційний і включає в себе характеристики, окрім Конституції, в нормах інших джерел конституційного права» [4, С. 3].

У сучасній теорії держави і права, владу розділяють на три основні гілки або «влади»: законодавчу владу (владу приймати закони), виконавчу влада (владу реалізовувати та організовувати дотримання законів) і судову владу (владу судити і карати порушення закону). Предметом нашого дослідження виступає саме виконавча влада, яка в більшості сучасних держав становить систему виконавчих органів, керівним органом якої виступає уряд.

На конституційно-правовий статус уряду в сучасних умовах здійснює вплив ціла низка факторів, до яких відносяться: форма правління держави, форма територіального устрою, політичний режим, національна виборча система та електоральна культура громадян, особисті якості (харизматичність) прем’єр-міністра, історичні умови формування конституційного законодавства та стан національної політичної системи.

У теорії конституційного права поняття «уряд» зазвичай розуміється як орган виконавчої влади (причому зазвичай це вищий орган виконавчої влади), який очолюється або главою держави або певною посадовою особою (прем’єр-міністр, голова уряду, канцлер, голова ради або кабінету міністрів тощо). Однак у певних країнах поняття «уряд» означає більш високий рівень управління. Наприклад, англійське слово «government» означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це весь державний механізм, виходячи з трактування цього поняття американськими правниками. Отже, у найпоширенішому європейському розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні [5, С. 283].

Аналізуючи конституційно-правовий статус уряду в державі, варто виокремити основні складові елементи цього статусу. Зокрема, такими елементами є: порядок формування, склад (структура) уряду, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Щодо порядку формування урядів вітчизняний вчений В. М. Шаповал відзначає: «Конституції, прийняті у країнах із змішаною республіканською і парламентарною формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності» [6, С. 156]. Таким чином, можна відзначити існування загального алгоритму формування уряду у більшості держав із республіканською формою правління.

Можна виокремити два основних способи формування уряду: парламентський і позапарламентський. Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів, серед яких найбільш відома так звана англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов’язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Такий варіант характерний для держав, які були під впливом англосаксонської правової системи: Канада, Австралія, Нова Зеландія, Індія, Малайзія, Нідерланди, Бельгія, Данія та інші [7, С. 166]. Глава держави пропонує на розгляд парламенту кандидатуру глави уряду, а саме лідера партії або керівника найбільшої фракції (коаліції), яка перемогла на виборах й отримала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Міністри призначаються та звільняються главою держави за поданням глави уряду (Італія, Греція). Після остаточного створення уряду глава держави повинен звернутися до парламенту з метою отримання вотуму довіри (інвестура уряду) [8, С. 403].

У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Зокрема, така система схвалення кандидатури глави уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та інших. У ФРН кандидат на посаду Канцлера формально пропонується Президентом [9], але Президент не має права вибору. Він пропонує ту особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру Президентові. Президент вносить таку пропозицію у Бундестаг, а Бундестаг голосує за цю особу.

В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред’явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Наприклад, уряду Франції не потрібний вотум довіри, однак він може бути відправлений у відставку через вотум недовіри, оголошений більшістю в Національній асамблеї [10, С. 224]. Така система існує також в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.

У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади й самостійно звільняє членів уряду. У США, наприклад, формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою Сенату. Однак випадки відмови Сенату в затвердженні запропонованих Президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого Президентом кандидата є якась дискредитуючи його інформація, про яку Президент не знав. Тоді Президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру.

Строк повноважень уряду зазвичай залежить від типу республіканської форми правління. Зокрема, у президентських республіках уряд призначається на строк повноважень глави виконавчої влади – президента. У парламентських країнах уряд залишається при владі доти, доки користується підтримкою парламенту. Зміна глави уряду тягне за собою створення нового уряду.

Щодо структури (складу), зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів). Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти (так звані центральні органи виконавчої влади), входять такі посадові особи як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі [11, С. 310]. У деяких державах посада «державного міністра» вважається більш значною, ніж просто «міністра» (Франція і Португалія). В інших державах визначення «державний» вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення «державний міністр» на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п’ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Зазвичай, одна особа (один міністр) очолює певне профільне міністерство. Хоча є такі нечасті випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною сферою роботи. Інколи статс-секретарі призначаються при прем’єр-міністрі або президентові.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем’єр-міністра, а в деяких заступників немає, у таких випадках прем’єр-міністр – це єдиновладна фігура, яка очолює уряд. Конституція ФРН передбачає, що Канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість міністерств. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, у Конституції США та Основному Законі Швейцарії передбачено певну кількість таких структурних одиниць. Схоже в Законі Республіки Білорусь «Про Раду міністрів Республіки Білорусь» передбачений перелік посадових осіб, які входять до складу уряду [12, С. 87].

Безумовно, що головним елементом правового статусу державних органів є їх компетенція. Це відноситься і до правового статусу посадової особи, оскільки посадові повноваження є складовою частиною компетенції органу  [13]. Термін «компетенція» походить від латинського «competentia» (ведення, здатність, приналежність до права) – сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов’язків органу виконавчої влади, посадової особи     [14, С. 206]. В умовах демократії уряд повинен виражати загальні (загальнонаціональні) інтереси, а не приватні, корпоративні або регіональні   [15, С. 93].

Висновки. Таким чином, державне управління є однієї із основних функцій держави, реалізація (здійснення) якої потребує наявності системи органів державної влади із чітко сформульованим та законодавчо визначеним (закріпленим) конституційно-правовим статусом. Саме таку діяльність і вчиняє уряд, що є колегіальним органом універсальної компетенції та здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні . Як найвищий орган виконавчої влади уряд забезпечує порядок у суспільстві й охороняє права громадян. Зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів).

 

ЛІТЕРАТУРА

 

[1]. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект [Текст] : автореф. дис… канд. юрид. наук : 12.00.02 / І.І. Дахова; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2006. – 197 c.

[2]. Правовой статус Президента Российской Федерации [Текст] / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. – М. : Манускрипт, 1997. – 538 с.

[3]. Совгиря О. В. Структура конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України: теоретико-методологічні аспекти / О. В. Совгиря // Вісник Вищої ради юстиції. – 2012. – № 4 (12). – С. 106.

[4]. Маркова З. С. Зміст конституційно-правового статусу прем’єр-міністра України / З. С. Маркова // Часопис Академії адвокатури України. – 2011. – № 12. – С. 3.

[5].  Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Навч. посіб. /                В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков; За ред.           В. М. Бесчастного. – К.: Знання, 2007. – 456 с.

[6]. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К.: АртЕк, 1997. – 264 c.

[7]. Державне право зарубіжних країн (у схемах): Навч. посіб. / Б. В. Калиновський, О. Я. Лапка, Н. Я. Лапка, Т. О. Пікуля, Л. А. Івершенко, Л. М. Козодой, К. В. Тарасенко; За заг. ред. О. Я. Лапки. – К.: КНТ, 2012. – 528 с.

[8]. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: НОРМА, 2005. – 1056 с.

[9]. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf.

[10]. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 c.

[11]. Григонис Э. П., Григонис В. Л. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций. – СПб.: Питер, 2002. – 416 с.

[12]. Президент. Парламент. Правительство. Суд : сб. нормативных правовых актов / сост. В. А. Герасимович: М-во внутрен. дел Респ. Беларусь, Акад. МВД. – Минск : Акад. МВД Респ. Беларусь, 2009. – 216 с.

[13]. Конституционно-правовой статус главы исполнительной власти субъекта федерации [Электронный ресурс] / В. Миронов. – Режим доступу: http://www.jourclub.ru/5/244/.

[14]. Новый юридический словарь [Текст] / под ред. А. Н. Азриляна. – М. : Ин-т новой экономики, 2006. – 683 с.

[15]. Ославський М. І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади // Навч. посіб. – К.: Знання, 2008. – 216 с.

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

Залишити відповідь


Notice: ob_end_flush(): failed to send buffer of zlib output compression (1) in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-includes/functions.php on line 3720

Notice: ob_end_flush(): failed to send buffer of zlib output compression (1) in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-includes/functions.php on line 3720